国际牙膏监管法规研究（二）——欧美篇
一、引言
在上一篇国际牙膏监管法规研究中，我们探讨了日本和韩国的牙膏监管法规，本篇研究我们聚焦于欧盟和美国这两个市场规模大、消费能力强、对牙膏等口腔护理产品需求持续增长的重要市场。欧盟作为现代化妆品法规的发源地之一，其监管体系成熟且影响深远；美国对牙膏实施化妆品或OTC药品的双重监管框架，对不同类别实施差异化监管，这些特点都值得我们深入研究和参考借鉴。
本篇研究报告仍采用分项综述的方法，从牙膏的监管方式、注册备案要求、功效宣称、标签要求、安全评估、生产质量管理，以及上市后监管方面分别论述，研究资料主要来源于欧盟和美国的政府官方网站、法规研究文献等。
二、欧盟的牙膏监管
1.监管方式
在欧盟，化妆品的定义是用于人体表面任何部位（表皮、毛发、指甲、口唇和外生殖器等）或接触牙齿和口腔内黏膜，以达到清洁、改变其气味和外观、保护和调理或者修正人体异味等作用的任何物质或混合物。牙膏用于牙齿和口腔内黏膜，主要目的是清洁及美化，符合欧盟对化妆品的定义，被明确界定为化妆品。其监管主要依据为欧盟化妆品法规（EC）No. 1223/2009，该法规通过简化程序、统一术语，建立了协调一致的规则来保障消费者使用安全，并促进产品在欧盟内部市场自由流通。
但在欧盟并非所有的牙膏都归类为化妆品。根据产品的预期用途、作用机制，以及配方、使用方法、作用方式、宣称、外观、包装和宣传材料等信息，牙膏还可能被归类为药品或者医疗器械，可将欧盟委员会发布的《边缘产品指导手册》作为判定参考文件。如果产品旨在治疗、预防或诊断疾病，或通过药理学、免疫学或代谢作用恢复、纠正或修改生理功能，例如宣称“消炎镇痛、止血”的产品，依据其作用机理被归类为药品。如果产品具有物理或生理作用以达到医疗目的，例如宣称具有“抗敏感”功效的产品，若其作用机制是通过物理方式（如堵塞牙本质小管）来缓解敏感，通常被视为医疗器械，需符合欧盟医疗器械法规(EU) 2017/745 (MDR)的要求，上市时带有CE认证标志。
欧盟的监管框架核心是“责任人”制度。每一款在欧盟上市的化妆品，都必须指定一个在欧盟境内的法人或自然人作为责任人，该责任人对产品的合规性与安全性负责。
2.注册备案要求
欧盟对化妆品类的牙膏实施上市前通报制度。责任人在产品上市前，必须通过化妆品通报门户（Cosmetic Products Notification Portal, CPNP）提交产品的相关信息。通报内容涵盖产品类别、配方、原始标签、包装照片等。通报旨在为各成员国主管当局、毒理中心提供产品信息，以便进行有效的市场监督。
除CPNP通报外，责任人还必须编制产品信息文件（Product Information File, PIF），并及时进行更新。企业无需主动提交PIF，但必须保存在责任人地址处，随时供主管当局检查。PIF中必须包含产品描述、化妆品安全报告（Cosmetic Product Safety Report, CPSR）、生产方法描述及GMP符合性声明、功效宣称证明资料以及关于动物试验的数据等信息。
对于宣称治疗牙龈疾病按照药品进行管理的牙膏，以及宣称按照医疗器械进行管理的抗敏感牙膏，需要分别按照相关要求进行注册。
3.功效宣称
欧盟对化妆品功效宣称的管理遵循（EU）No. 655/2013号法规中规定的六大共同准则，即合法性、真实性、证据支持、诚实性、公平性，以及有利于消费者决策。这些准则为化妆品宣称设定了明确的规范框架。在符合上述六大准则的前提下，牙膏通常可以宣称“有效清洁牙齿”“持久清新口气”“美白牙齿”“抑制牙菌斑”“有助于预防龋齿”等功效。
属于化妆品类的牙膏，不得宣称具有治疗或修复疾病的医疗功效，因为有此类宣称的牙膏可能被重新分类为药品或医疗器械，需要受到更严格的监管。针对介于化妆品和药品、医疗器械、消毒产品之间的“边缘产品”，其判定需基于宣称，综合考量多方面因素。例如，当主要用途为清洁口腔，抗菌作为次要宣称时，产品仍归为化妆品范畴；虽然不能宣称牙膏具有治疗或修复龋齿等医疗功效，但允许有“有助于预防龋齿”等预防性宣称。
4.标签要求
根据(EC) No. 1223/2009法规，牙膏产品标签必须清晰标注：责任人的名称和地址（多地址时，突出显示可获取PIF的责任人信息）、原产国、净含量、成分表、保质期限（保质期≤30个月，标注限期；保质期＞30个月，标注开盖后使用期限）、使用注意事项和警示语、生产批号或者产品识别号、产品功能。
此外，（EC）No. 1223/2009对纳米材料的使用提出了特别要求，即含有纳米材料的化妆品必须在标签上注明“nano（纳米）”字样。牙膏标签需标注的特殊注意事项和警示用语，如含氟化钠的牙膏必须标注“含氟化钠”的警示用语；含0.1%～0.15%氟化物的牙膏，除非已标明儿童禁用（如“仅限成人使用”），否则必须强制标注“6岁及以下儿童：使用豌豆大小的量，并在监督下刷牙，以减少吞咽。如果从其他来源摄入氟化物，请咨询牙医或医生”。
5.安全评估
在产品上市前，责任人必须确保产品已经过专业的安全评估，并完成一份详尽的化妆品安全报告。该报告无需提交政府审批，但必须保存在PIF中，随时供主管当局查阅，并需根据最新的科学证据和监测数据持续更新。报告由A、B两部分构成，A部分是化妆品安全信息，包含产品的定量和定性组分、物理/化学特性和稳定性、微生物质量、杂质、包装材料、正常和可预见的使用方式、暴露信息等；B部分是化妆品安全评估，由具备资质的安全评估员给出关于产品安全的最终结论。
欧盟SCCS发布的《化妆品成分测试和安全评估指南》，是化妆品安全评估的重要技术文件。该指南详细阐述了进行化妆品成分毒理学和安全性评估的原则和方法，包括对潜在危害的识别、暴露评估、风险表征等。该指南同样适用于牙膏类口腔护理产品。需要特别指出的是，SCCS认为对于一般化妆品，若没有吸收率相关数据，默认采用50%吸收率；而对于牙膏，由于在使用时不可避免摄入，若没有吸收率相关数据，则保守采用100%吸收率。
6.生产质量管理
在欧盟生产的牙膏须符合良好生产规范GMP,企业可参考国际标准化组织(ISO)的化妆品GMP指南ISO 22716,或者欧洲化妆品盥洗用品及香水协会的GMP规范,也可以采用其他等同或者更高的体系。ISO 22716标准是欧盟官方公报中发布的协调标准，是证明符合GMP要求的主要途径。欧盟的各成员国监督企业对良好生产规范原则的遵守情况。
7.上市后监管
欧盟的上市后监管以责任人为核心，强调化妆品警戒，旨在确保化妆品在上市后对消费者的安全性进行持续跟踪，并及时识别、评估和管理潜在风险。责任人有义务收集、记录和评估消费者使用产品后出现的不良反应和严重不良反应。一旦出现严重不良反应，责任人或分销商必须立即向事件发生地的成员国主管当局报告。这些数据不仅用于持续更新产品的安全评估，也是主管当局进行市场监督和采取必要风险管理的措施，是产品召回的重要依据。
三、美国
1.监管方式
在美国，牙膏属于口腔产品，由卫生与公众服务部下属的食品药品监督管理局（FDA）负责监管。FDA 依据1938年出台的《联邦食品、药品和化妆品法案》（FD&C Act），对牙膏进行监管。牙膏根据其产品功能、宣称和活性成分，分别属于化妆品、非处方药（OTC），或者同时属于两者的产品。自2024年7月《2022年化妆品法规现代化法案》(MoCRA) 正式生效后，按化妆品管理的牙膏在监管要求上发生了较大调整，比如需要满足化妆品责任人的要求、实施生产企业注册和产品登记、对应FDA实施的良好生产规范和不良事件记录检查、违规时实施召回等。另外一类牙膏，是参照非处方药管理的牙膏，其管理遵循药品管理法规和非处方药专论（Monograph）相关要求。这里提到的OTC专论是一种“规则手册”，相当于中国的强制性国家标准，涉及获得了许可的活性成分名称及其含量、用途和适应症、剂型、配方、标签和检测要求等。
具有清洁美化功能的牙膏，如清洁、减少牙石、美白、清新口气的牙膏等属于化妆品，须进行产品登记。但美国对3年平均年销售额低于100万美元的小型企业，有特殊的豁免政策，可免除化妆品GMP、生产企业注册和产品登记等要求。
对宣称具有特定治疗功效，如防龋、抗牙龈炎/牙菌斑、抗敏感的功效牙膏，若其活性成分被 FDA 非处方药专论收录，就属于OTC药品，按照法规程序进行药品信息登记。宣称特定功效，但其活性成分未被 FDA 专论收录的牙膏，为新药，在上市前须在FDA 进行药品注册。
2.注册登记要求
对归类为清洁美化功能的化妆品类牙膏，MoCRA要求生产企业在产品上市后120天内完成产品基本信息的登记，包括生产企业的注册号、负责人（标注在包装上的制造商、包装商或分销商）的名称和联系方式、产品名称、产品类别、成分表（标签标注的成分表）、产品登记号（之前已登记时）。在登记后，如果提交的信息发生变更，可每年更新一次。登记形式相对灵活，一次的产品登记中可以包括多个基本配方相同的，仅颜色、香味、味道或原料含量方面存在差异的产品。
对于归类为OTC类的牙膏，分为两种情况。第一种情况是在符合非处方药专论时可直接上市，上市前仅向FDA完成药品信息登记即可。但如果在专论基础上纳入新的功效成分、使用目的、剂型等，则需要经过FDA审核，进行专论变更或者建立新的专论。第二种情况是申请新药，在上市前须进行注册，新药注册基于配方，当注册内容发生变更时需重新进行审核。
3.功效宣称
美国对于牙膏宣称有原则性要求，即任何功效宣称应真实有效，禁止虚假、误导性的功效宣称，严禁明示或暗示牙膏具有其实际不具备的功效。牙膏的功效宣称需在产品标签、说明书等显著位置清晰标注。
按化妆品类管理的牙膏，可宣称美白相关功效，如洁白牙齿、恢复洁白、自然美白亮泽：可宣称口气相关功效，如杀死口臭微生物(或者细菌) 、清新口腔、清爽口感、令口气感觉清爽；可宣称清洁相关功效，如柔和地除去表面污渍、抑制牙石、使牙齿感觉清洁、预防牙石、使牙齿感觉平滑。
按OTC药品管理的牙膏，可宣称抗龋齿相关功效，如防龋齿、预防龋齿、牙齿再矿化、防止牙齿和牙根部龋齿；可宣称缓解口腔不适相关功效，如防止牙齿敏感、预防敏感性牙齿疼痛；可宣称保护齿龈健康相关功效，如控制对齿龈有害的细菌、有助于缓解与牙菌斑有关的齿龈炎、抗菌斑和齿龈炎；以及其他功效，如杀菌。
4.标签要求
美国规定牙膏标签应清晰明确，避免误导消费者。牙膏标签必须包含产品名称、净含量、企业名称和地址、成分标识、产品特性及用途、使用说明、警示语、原产地（关税法要求）等基本信息。此外，MoCRA 新增了标注不良反应联系信息 (美国国内的地址、电话、电子联系方式）的要求。
对于OTC药品类牙膏，须标注产品属性说明、用途、净含量、OTC产品活性成分及其每单位剂量的浓度和功效、使用说明、警示语、非活性成分列表等。例如，含氟牙膏要标明氟化物浓度（以 ppm 或百分比表示）及“有助于预防龋齿”等功效声明，还要有“6 岁以下儿童需在成人监督下使用”等安全提示。
5.安全评估
美国化妆品类牙膏的安全，由生产企业自律和主体责任进行保证。MoCRA规定，每种化妆品的安全性均需有充分的证据支持，必须保留必要的安全性证据记录。仅在有合理理由认为牙膏或其成分可能掺假，或可能造成严重不良健康后果的情况下，FDA才会查阅安全证明数据等资料。
OTC药品类牙膏，其活性成分被列入非处方药专论的，已有足够的证据证明其使用条件下的安全性和功效性，但企业需要按照药品法规要求，充分评估和验证牙膏整体的安全性。
6.生产质量管理
对属于化妆品的牙膏，MoCRA规定在适当和可行的情况下，建立与国际通行标准保持一致、合理、可操作的GMP。
对按照 OTC 药品管理的牙膏，强制要求执行药品GMP指南，但无强制性的 GMP认证要求，要求工厂要完成FDA注册，FDA可以在任何时间检查工厂是否按照GMP的要求执行。
7.上市后监管
美国构建了完善的牙膏上市后监管体系，FDA 在其中发挥核心作用。市场监督检查方式多样，既定期对生产企业进行包括生产设施、生产工艺、质量管理体系等方面的监督检查，以确保企业合规生产；也针对消费者投诉举报、市场舆情监测发现问题后的不定期抽查，对不符合法规要求的牙膏进行责令召回、禁止销售、罚款等。
FDA还对消费者和医疗机构提交的牙膏不良反应报告进行收集和分析，并通过市场监管及时发现潜在的安全问题。对化妆品类牙膏，MoCRA规定了严重不良事件上报的不良反应监测要求，在获知严重不良事件后15个工作日内，企业须向FDA报告，FDA被授予了在检查期间调查不良事件记录的权利。对属于非处方药（OTC）的牙膏，则强制要求报告严重和意外不良反应事件。
参考文献：
[11]邢书霞，李琳，袁欢，王钢力，《国内外口腔清洁护理用品监管体系的比较》（中国卫生检验杂志，2018年6月第28卷第12期）
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